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　     在尚未摸索出一套嫻熟的應(yīng)對(duì)國(guó)際高糧價(jià)的技巧之時(shí)，中國(guó)又將迎來國(guó)際低糧價(jià)及日益增多的糧食進(jìn)口，這使得中國(guó)的糧食調(diào)控政策面臨更復(fù)雜的考驗(yàn)。
　　
　　短期來看，2012年全球農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲造成的播種面積增加，使得2013年國(guó)際糧價(jià)下調(diào)變成大概率事件。中國(guó)海關(guān)總署日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2012年中國(guó)糧食（包括谷物、大豆等）進(jìn)口量同比增幅超過25％，占糧食總產(chǎn)量的比重接近14％。
　　
　　國(guó)務(wù)院副總理回良玉近期為《求是》雜志撰文，指出導(dǎo)致這一趨勢(shì)出現(xiàn)的長(zhǎng)期性因素：目前中國(guó)農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)階段性特征，突出表現(xiàn)為“雙高”、“雙緊”，即高成本、高風(fēng)險(xiǎn)；資源環(huán)境約束趨緊、青壯年勞動(dòng)力緊缺。
　　
　　高低之間，國(guó)內(nèi)糧價(jià)洼地變得日益明顯，糧食進(jìn)口量的增加也因此可能成為常態(tài)。按照中國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)的承諾，如國(guó)內(nèi)外糧價(jià)差異消失，則中國(guó)不應(yīng)繼續(xù)為糧食貿(mào)易設(shè)限。在堅(jiān)持糧食較高自給率的前提之下，如何在不超過世貿(mào)組織規(guī)定范圍內(nèi)通過補(bǔ)貼等措施提高糧食主產(chǎn)區(qū)及農(nóng)民的積極性，增加糧食產(chǎn)量、降低糧食價(jià)格，成為調(diào)控面臨的難題。
　　
　　形勢(shì)所迫，相關(guān)政策的調(diào)整已提上議事日程。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者多方獲得的權(quán)威消息顯示：包括加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)貼力度、進(jìn)行目標(biāo)價(jià)格改革在內(nèi)的一系列政策措施，正在加速研究制定。“今年可能在一系列制度問題上有所突破。”發(fā)改委一位相關(guān)官員向《財(cái)經(jīng)》記者表示。
　　
　　進(jìn)口激增VS糧食自給
　　
　　“如果按一個(gè)人一年吃800斤糧食來算，去年進(jìn)口的糧食相當(dāng)于養(yǎng)活了1.9億中國(guó)人。這意味著，中國(guó)糧食自給率已跌破90％。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心（下稱國(guó)研中心）副主任韓俊近日指出。形成佐證的，是2012年中國(guó)糧食進(jìn)口量激增的既定事實(shí)。
　　
　　海關(guān)總署日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：2012年中國(guó)包括谷物、薯類和大豆等在內(nèi)的糧食進(jìn)口量達(dá)8025萬噸，進(jìn)口額達(dá)421.4億美元，同比增幅超過25％。以2012年中國(guó)全年糧食產(chǎn)量約5.9億噸來計(jì)算，進(jìn)口總量已占其糧食總產(chǎn)量的接近14％。
　　
　　2012年中國(guó)糧食進(jìn)口增加的主要?jiǎng)恿χ?，是?guó)內(nèi)外糧價(jià)價(jià)差縮小。以小麥和玉米為例，當(dāng)年4月的國(guó)產(chǎn)批發(fā)價(jià)格分別為2780元/噸及2540元/噸，而國(guó)際同類產(chǎn)品的到港完稅價(jià)格則分別比其便宜了300元及100元，價(jià)格嚴(yán)重倒掛。這一趨勢(shì)持續(xù)到去年10月。受此前美國(guó)大旱影響，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)普漲，國(guó)內(nèi)糧價(jià)才重新獲得一定價(jià)格優(yōu)勢(shì)。但短暫的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，卻將在2013年面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
　　
　　從國(guó)際糧食市場(chǎng)看，受去年全球糧價(jià)上漲因素影響，全球玉米和大豆種植面積紛紛刷新歷史最高紀(jì)錄。荷蘭拉博銀行的數(shù)據(jù)顯示，今年美國(guó)玉米種植面積將增至9760萬公頃的創(chuàng)紀(jì)錄高位。2月18日，全球另一個(gè)糧食主要出口國(guó)巴西也宣布：該國(guó)今年糧食產(chǎn)量預(yù)計(jì)達(dá)1.85億噸，比去年增長(zhǎng)11.3％，將再次創(chuàng)下“歷史上的最高紀(jì)錄”。“大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的震蕩將持續(xù)到2013年，預(yù)計(jì)將走出前高后低態(tài)勢(shì)。”荷蘭合作銀行農(nóng)業(yè)大宗商品市場(chǎng)研究部門近日發(fā)布的報(bào)告顯示，2013年前六個(gè)月的供應(yīng)緊縮將會(huì)推高價(jià)格，而產(chǎn)量上升會(huì)導(dǎo)致下半年價(jià)格下跌。
　　
　　與之形成對(duì)比的，是在糧食生產(chǎn)成本大幅增加和政府托市調(diào)控政策支撐下，中國(guó)國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格持續(xù)保持高位運(yùn)行。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，為了扶持農(nóng)民生產(chǎn)積極性，2012年中央財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性支出及補(bǔ)貼支出合計(jì)約為7000億元。按中國(guó)去年生產(chǎn)11791億斤糧食計(jì)算，平均每生產(chǎn)1斤糧食，中央財(cái)政投入的生產(chǎn)性支出超過0.4元，而用于補(bǔ)貼方面的支出則為0.14元。
　　
　　2013年中國(guó)還將繼續(xù)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策，并繼續(xù)提高收購(gòu)價(jià)水平：小麥(三等)最低收購(gòu)價(jià)提高到每50公斤112元，同比提高10元；早秈稻(三等)、中晚秈稻和粳稻最低收購(gòu)價(jià)格分別提高到每50公斤132元、135元和150元，同比分別提高12元、10元和10元。從2005年起，最低收購(gòu)價(jià)每年均會(huì)出現(xiàn)6％到10％的增幅。即便如此，對(duì)于農(nóng)民來講，仍然所獲不多，因此其種糧的積極性一直處于不溫不火的狀態(tài)。
　　
　　財(cái)政部農(nóng)業(yè)司近日一項(xiàng)調(diào)查表明：2012年中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)的小麥生產(chǎn)畝均成本達(dá)到781元，比上年增加12％，畝均收益409元，同比下降13％。很多地方甚至出現(xiàn)了“種兩季糧食才能稍有盈利”的現(xiàn)象。按照最低收購(gòu)價(jià)計(jì)算成本利潤(rùn)率，水稻平均的成本利潤(rùn)率是30％－40％，小麥?zhǔn)?0％。玉米按照臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格計(jì)算，成本利潤(rùn)率大概只有10％。而油菜籽的成本利潤(rùn)率則更是只有1.7％。
　　
　　面對(duì)如此形勢(shì)，各方不無擔(dān)憂。“若國(guó)內(nèi)因農(nóng)民喪失種糧意愿導(dǎo)致糧價(jià)漲得過高，將使國(guó)內(nèi)面臨更大的進(jìn)口壓力。而一旦玉米等主糧品種進(jìn)口持續(xù)增加的潘多拉魔盒被打開，糧食市場(chǎng)調(diào)控將面臨更加復(fù)雜的形勢(shì)。”國(guó)研中心研究員程國(guó)強(qiáng)指出。
　　
　　糧食調(diào)控“雙刃劍”
　　
　　面對(duì)2013年國(guó)際糧價(jià)可能大幅下滑、進(jìn)口有望激增的情況，有人建議，應(yīng)“以高補(bǔ)貼應(yīng)對(duì)高成本，化解高風(fēng)險(xiǎn)，突破瓶頸制約”。但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，其可實(shí)施性非常有限。按照中國(guó)加入世貿(mào)組織時(shí)做出的承諾，中國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，不得超過其當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5％。在此范圍內(nèi)，為進(jìn)行農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼的微量允許空間，如是則形成了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“天花板”。
　　
　　國(guó)研中心《中國(guó)糧食調(diào)控》一書計(jì)算，中國(guó)2010年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為62897億元，其補(bǔ)貼微量允許空間為5346億元。測(cè)算表明，目前中國(guó)糧油產(chǎn)品的價(jià)格支持，除稻谷、小麥還有一定空間外，其他已經(jīng)逼近世貿(mào)組織允許進(jìn)行補(bǔ)貼的上限。即使是稻谷、小麥這兩個(gè)品種中，微量允許空間也分別僅有323.89億元和141.40億元。一旦啟動(dòng)干預(yù)性收購(gòu)，就有可能突破微量允許水平。
　　
　　這意味著，今后中國(guó)基本沒有通過大幅度提高最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)來提升國(guó)內(nèi)農(nóng)民種糧積極性的可能。尋求其他輔助手段，勢(shì)成燃眉。廣義的中國(guó)糧食調(diào)控手段，主要包括價(jià)格支持、直接補(bǔ)貼、糧食儲(chǔ)備、政策性糧食銷售、糧食加工產(chǎn)業(yè)政策、糧食進(jìn)出口調(diào)節(jié)、糧食市場(chǎng)行政干預(yù)等。
　　
　　這套體系逐漸建立的起點(diǎn)是中國(guó)加入世貿(mào)組織，其加速發(fā)展則受益于2004年起中國(guó)開始實(shí)行的糧食市場(chǎng)化改革。自此之后，中國(guó)逐步開始對(duì)種糧農(nóng)民給予直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等補(bǔ)貼，并開始對(duì)主要糧食產(chǎn)品稻谷和小麥實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策。2008年以來，中國(guó)又開始對(duì)主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)措施。以此為標(biāo)志，中國(guó)以補(bǔ)貼和價(jià)格支持為基礎(chǔ)的糧食調(diào)控制度得以基本建立。
　　
　　財(cái)政部財(cái)科所一份報(bào)告指出，中國(guó)糧食調(diào)控制度有幾個(gè)特點(diǎn)，一是價(jià)格支持政策成為補(bǔ)貼支持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性措施；二是政策性補(bǔ)貼由流通環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼逐步成為支持農(nóng)業(yè)的重要方式；三是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額和支持水平大幅度提高；四是農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅度減輕。
　　
　　但結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，這套體系仍存在一系列亟須調(diào)整的地方。首先，由于中國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分散到每個(gè)農(nóng)民身上的數(shù)量有限，已經(jīng)出現(xiàn)了“中央當(dāng)投入、農(nóng)民當(dāng)收入、地方當(dāng)負(fù)擔(dān)”現(xiàn)象。以2011年三項(xiàng)糧食直補(bǔ)為例，其總額已占到了每畝耕地凈利潤(rùn)的30％，在農(nóng)民收入中，補(bǔ)貼收入已占到了總收入的8％。其中矛盾在于：中央對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼本意是希望農(nóng)民將其投入生產(chǎn)，改進(jìn)生產(chǎn)設(shè)施，但后者則將這筆錢徹底當(dāng)作其收入來源，他們依然沿用過去的生產(chǎn)方式，并不用補(bǔ)貼購(gòu)買農(nóng)資和進(jìn)行生產(chǎn)投入，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本因此并未得到降低。
　　
　　農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)指出，造成這一局面的主要原因是“良種補(bǔ)貼與良種脫鉤，種糧補(bǔ)貼與糧食生產(chǎn)脫鉤”。因?yàn)檠a(bǔ)貼在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行平均，糧食主產(chǎn)區(qū)并未因多產(chǎn)糧食而獲得更多的額外補(bǔ)貼，故其積極性受到了相當(dāng)大程度的影響。“我希望種糧食能夠有尊嚴(yán)，但現(xiàn)在往往因?yàn)椴怀稣?jī)，讓人感覺不到這種尊嚴(yán)。”在最近一次農(nóng)業(yè)會(huì)議上，東北一位主管糧食生產(chǎn)的副省長(zhǎng)表示。
　　
　　近兩三年來，伴隨著糧食宏觀調(diào)控機(jī)制的不斷強(qiáng)化，糧食市場(chǎng)政策化還出現(xiàn)了明顯的負(fù)面溢出效應(yīng)。所謂糧食市場(chǎng)政策化，是指2004年糧食流通體制市場(chǎng)化改革以來，政府通過實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)、政策性收儲(chǔ)糧食拍賣等市場(chǎng)干預(yù)政策，掌握了市場(chǎng)上的大部分糧源，糧食市場(chǎng)供應(yīng)主要依賴政府拍賣政策性糧食庫(kù)存，形成了政府調(diào)控政策主導(dǎo)糧食市場(chǎng)基本走向的格局。
　　
　　自2008年起，政府連續(xù)多年提高小麥和稻谷的最低收購(gòu)價(jià)格，如此則向市場(chǎng)發(fā)出了強(qiáng)烈的托底信號(hào)，市場(chǎng)亦因此逐步形成了糧價(jià)只漲不跌的預(yù)期。產(chǎn)區(qū)農(nóng)民惜售心理也因此日益增強(qiáng)，售糧節(jié)奏出現(xiàn)明顯變化。一般而言，進(jìn)入1月后，本應(yīng)是農(nóng)民集中售糧高峰期，由于有臨時(shí)收儲(chǔ)和補(bǔ)貼收購(gòu)等托市政策托底，農(nóng)民預(yù)期玉米價(jià)格有上漲空間，因此持糧待漲、擇機(jī)而售，售糧進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致市場(chǎng)供應(yīng)不足，而加工企業(yè)抬價(jià)收購(gòu)，又助長(zhǎng)了農(nóng)民惜售心理，因此形成了惡性循環(huán)。此舉“不僅不利于推進(jìn)糧食市場(chǎng)化改革，而且對(duì)糧食行業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力提升形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)”。國(guó)研中心研究員程國(guó)強(qiáng)稱。
　　
　　政策調(diào)整“在路上”
　　
　　諸種因素倒逼之下，糧食調(diào)控政策調(diào)整已經(jīng)到了關(guān)鍵期?！敦?cái)經(jīng)》記者獲悉，2013年糧食調(diào)控等的改革步伐可能加速。目前得到普遍認(rèn)同的基本政策調(diào)整框架為：穩(wěn)步增加總量，確保每年補(bǔ)貼增幅不低于財(cái)政收入增幅，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼占農(nóng)業(yè)增加值的比重應(yīng)從目前的5％逐步提高到8％，將補(bǔ)貼空間用到最足；優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，補(bǔ)貼品種、環(huán)節(jié)、生產(chǎn)對(duì)象；農(nóng)業(yè)污染問題日益嚴(yán)峻，應(yīng)考慮將治理污染納入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策體系當(dāng)中。
　　
　　也有學(xué)者明確指出：糧價(jià)調(diào)控的根本著眼點(diǎn)應(yīng)該是讓中國(guó)的糧食生產(chǎn)具備核心競(jìng)爭(zhēng)力。目前的一系列調(diào)控政策大多僅有臨時(shí)性效果，缺乏明確的核心政策導(dǎo)向。發(fā)改委相關(guān)官員向《財(cái)經(jīng)》記者透露，為了緩解上述糧價(jià)調(diào)控中的難題，目前正在研究通過兩項(xiàng)較有“突破性”進(jìn)展的調(diào)控政策。
　　
　　其一，為了鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)多生產(chǎn)糧食，多向外地調(diào)糧，主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制正在研究制定之中。目前的政策框架設(shè)定為：既根據(jù)調(diào)出數(shù)量對(duì)調(diào)出地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼，也由銷區(qū)對(duì)產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。“非議不少，但為了保證糧食安全，調(diào)整是一定要進(jìn)行的。”上述官員稱。
　　
　　除此之外，另外一個(gè)有望于今年提上議事日程的，是進(jìn)行糧食價(jià)格形成體制的調(diào)整。可能的方案之一，是建立目標(biāo)價(jià)格制度，實(shí)施差價(jià)補(bǔ)貼，以此完善糧食等農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制，保障農(nóng)民的合理收益，提高其種糧積極性。所謂目標(biāo)價(jià)格制度，指的是國(guó)家或某一地區(qū)綜合一定時(shí)期內(nèi)種植成本的實(shí)際增長(zhǎng)和農(nóng)民的合理收益等因素，制定一種政策性參考價(jià)格。
　　
　　以農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心提出的大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度為例：如果市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格，按兩者的價(jià)差核定補(bǔ)貼額，由政府直接補(bǔ)貼給農(nóng)民；如市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，則不啟動(dòng)。這種補(bǔ)貼制度，是在糧食購(gòu)銷放開、價(jià)格由市場(chǎng)形成的前提下制定和展開的，不同于托市、臨儲(chǔ)等對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行直接價(jià)格干預(yù)的政府定價(jià)形式。
　　
　　其好處為，目標(biāo)價(jià)格通過直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，間接作用于市場(chǎng)，是對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的間接調(diào)控，有利于避免市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的扭曲和失真。但這項(xiàng)改革的難度并不小。“對(duì)目標(biāo)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼，涉及到一系列體制性變革”，相關(guān)研究人士指出。最困難的地方之一，在于目標(biāo)價(jià)格如何確立。其次則是如何測(cè)算農(nóng)民接受補(bǔ)貼的范圍和強(qiáng)度。是按照面積、產(chǎn)量還是商品糧數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)貼，現(xiàn)在尚無定論。
　　
　　不管以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，目前都存在著一定的技術(shù)難度。因?yàn)檗r(nóng)民到底種植了多少耕地，產(chǎn)量到底是多少，均是一筆糊涂賬。可能的方案之一，是通過衛(wèi)星遙感技術(shù)進(jìn)行測(cè)算，然后根據(jù)種植面積和產(chǎn)量，將補(bǔ)貼包干到省，由其來發(fā)放補(bǔ)貼。知悉情況的人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示：因補(bǔ)貼政策具有剛性特征，往往只能加不能減，路徑依賴比較嚴(yán)重。所以相關(guān)決策部門在進(jìn)行改革時(shí)往往比較慎重，對(duì)于任何相關(guān)政策的進(jìn)展速度，不應(yīng)過分樂觀。